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由于政治、经济等方面的原因，某些城市经过一定的立法程序，规定为特别市，享有比一般城市更大的权限。1928年6月，南京国民政府按照“行政法”，在天津原城厢及其周围地区设立“天津特别市”，属国民政府管辖。同时设立“特别市政府”，天津特别市第一任市长南桂馨。特别市政府内部机构设有：参事室、设计委员会、秘书处、技正室、市政传习所、自治事务监理处等。
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